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              陸銘專欄丨如何建設理想城市?關于人口、住房與公共服務配套

              2022年08月13日 05:00   21世紀經濟報道

              陸銘(上海交通大學安泰經濟與管理學院教授)

              近日,國家發改委印發《“十四五”新型城鎮化實施方案》(以下簡稱“方案”)。方案提出,要提升城市群一體化發展和都市圈同城化發展水平,促進大中小城市和小城鎮協調發展,形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局。

              城市群、都市圈與大城市

              城市群一體化是指圍繞著一個或幾個中心城市,相互之間關系比較緊密的一組大中小城市一體化的發展形態。所謂一體化,是指在商品和生產要素在城市間的流通,不受行政邊界的限制。根據我國對統一大市場的要求,不同城市之間的一體化,就要求在市場的準入標準、監管標準等制度方面沒有差異,為商品和生產要素的自由流通,提供制度保障。

              在這樣的制度之下,城市群最終達到的狀態就是,城市群內部的大中小城市,以及小城鎮和農村之間,形成以中心城市為核心帶動,向外輻射的城市網絡形態。并且,不同規模的城市之間相互分工,中心城市更多地發展現代服務業,特別是生產型服務業,中心城市的消費服務業也具有強大的規模經濟。而大城市的外圍、近郊,和一些中等城市的產業結構,更加偏向于制造業,并跟中心城市的服務業形成緊密的聯系。中心城市的服務業可以賦能近郊和周邊城市的制造業,形成產業鏈分工。城市群外圍較偏遠的地方,產業更加偏重在農業和旅游,一些自然資源比較豐富的城市,也可能發展資源型產業。

              與城市群相比,都市圈的范圍則要小得多。城市群一體化發展的范圍,城市與城市之間的距離可以達到兩三百公里,比如長三角城市群,以上海為起點,距離長三角城市群的邊界甚至能達到四五百公里。

              相比之下,都市圈的范圍,更多是一個通勤圈的概念。都市圈的外圍地區跟中心城市之間,經濟聯系的緊密程度要超過城市群。從空間的梯度關系上看,也仍然會呈現出中心城區更加偏向于現代服務業,以及具有規模經濟的消費服務業,外圍會布局一些制造業,再外圍也可能會有農村地區,向中心城市提供生鮮瓜果蔬菜,或生態旅游等產品。此外就是居住功能,在都市圈外圍地區的很多居民,就業地在都市圈中心地帶,每天通勤往返于中心城區與居住地之間。因此,都市圈也可以理解為一個在經濟意義上一體化的大城市,它可能跨越幾個甚至十幾個在行政意義上的城市單位。

              總結而言,首先,城市群的范圍遠遠大于都市圈。例如京津冀、長三角、珠三角是城市群。但是都市圈往往是以一個大城市為核心的一小時通勤圈,例如上海都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈等。

              其次,城市群是多中心的,如長三角城市群,由上海、南京、杭州、合肥等幾個大城市帶動周邊發展而來。而都市圈往往是單中心的,例如上海都市圈,上海中心城區是絕對的中心地帶,人口密度和人流向外依次遞減。需要說明的是,這里的單中心,指的是人口密度和人流這一梯度意義上的單中心。如果從功能角度來講,都市圈也是多中心的,比如上海及上海的近郊,再往外延伸到昆山、太倉、嘉興一帶,有的地方發展制造業,有的地方發展金融,有的地方發展高等教育。

              第三是通勤的方式和頻率,都市圈范圍內,更多地依賴于軌道交通,特別是地鐵和私家車,來形成日通勤圈。而城市群內部的城市之間,更多依賴于城際鐵路、高鐵和高速公路來通行。這里必須要區分通勤和通行這兩個詞的含義。

              最后,從功能角度來講,城市群內部的不同地區,特別是不同大城市之間,產業結構還是有一定的重合。比如上海、杭州、南京、合肥這幾個城市,都有各自的現代服務業,以及高科技、教育、金融等等。但是,都市圈范圍之內,不同地區的分工更加清晰,比如上海都市圈,大量的高科技、金融、文化、教育等現代服務業集中在上海,特別是上海的中心城區,外圍就更多地發展制造業,再往外圍,就發展農業生態旅游等。

              健全城市群和都市圈協同發展機制

              當前,中國已經發展到了城市群和都市圈一體化發展的階段,必須要求部分經濟功能與行政管轄功能適度分離。需要有一體化的職能,可以從整個城市群或都市圈的層面,來統籌協調一些跨越城市邊界,甚至省級邊界的事項。

              例如長三角內部要建設一條跨城市的城際鐵路,如何協調不同城市進行共同投資。再比如,醫保的跨地區結算,社會保障一體化,以及在發展水平接近的大城市之間,進行積分落戶累計互認等。這些一體化舉措,都需要有制度的跨區銜接。

              在跨行政邊界協調方面,都市圈面臨的問題更大。理論上說,都市圈內,核心大城市和周邊的中小城市之間,對基礎設施、公共服務的一體化,以及分工和利益共享機制的意愿更為強烈。然而,行政管轄邊界的存在,卻對都市圈同城化發展形成了更大阻礙。同樣是基礎設施建設,城市群之間建設高速公路網和高鐵,可以由國家來統一規劃,一體化障礙沒有那么明顯。但是,如果在都市圈范圍內建一條地鐵,從中心城市延伸到周邊的中小城市,卻涉及到土地制度和公共服務等行政管轄邊界問題。當面臨跨市、甚至跨省的邊界時,如果不能一體化連片發展,就會導致在邊界處形成發展洼地。

              先看土地。我們傳統的城市規劃,往往以各自行政管轄邊界為范圍,來進行土地的規劃。但是,都市圈內建設的軌道交通,所穿過的土地,可能是大城市的郊區,可能是農田,甚至是基本農田。那么,未來都市圈的同城化跟當前的土地制度之間形成的矛盾,就會日益凸顯。

              再看人口。由于當前的公共服務和社會保障,很大程度上仍然以行政管轄邊界來進行配置,甚至是按照戶籍和非戶籍來配置,尤其是子女教育、公租房、廉租房等服務。隨著未來都市圈的同城化程度提高,住在外圍的一些人口,就業和通勤往往跨越城市行政管轄邊界,甚至是省級行政管轄邊界。在現有配置體系下,這些人在中心城市創造了經濟價值以及稅收,但卻無法享受與之匹配的中心城市的公共服務。因此,需要在都市圈之內,中心城市、中心城區跟郊區和外圍的中小城市之間,形成一體化的發展和利益共享機制。

              當前,我們的跨城市和跨省級的協調機制在逐漸建立。例如長三角從上世紀80年代開始,就設有長三角辦公室,如今長三角“三省一市”有越來越多的跨省協調機制。但是,要讓一體化協調機制,在城市群和都市圈范圍之內,更多更好地發揮作用,未來要突破的重點是利益共享機制。

              可以借鑒一些國外的先進經驗,如歐盟內部,有一些跨越國家邊界的發展區,國家之間在談好稅收共享機制以后,就可以在跨界的地區成立產業區,來共同發展。此外,還可以根據國內實際情況,進行帶有中國特色的創新機制。比如近些年的飛地經濟,就是這樣一種模式。即將飛地建在中心城市的外圍地區,由中心城市提供技術和產業發展經驗,甚至扶持資金,而建設用地指標由外圍來提供,大家共享稅收。有些占地比較大的飛地,也可以建立在較偏遠的地區。

              但是坦率地說,飛地經濟模式并不能完全解決城市群和都市圈一體化面臨的問題。因為,隨著生產要素市場的一體化,大量的經濟和人口向中心城市和以中心城市為核心的都市圈聚集(這是一個客觀趨勢)。與之相應,不同地區之間的經濟規模差距和稅收規模差距就會逐漸擴大。因此,需要建設更多的一體化機制,讓中心城市所產生的經濟增長效應與外圍地區共享。例如,探索在城市群范圍之內進行轉移支付,通過財政方式加大對外圍地區的投入;或通過一體化基金,對外圍地區進行投資,特別是對有當地發展比較優勢的產業進行投資;也可以是相對發達的地區與相對欠發達地區,進行一對一的結對等。

              人口集聚與公共服務配套

              要看到,人口向以中心城市為中心的都市圈集聚,是一個客觀規律。人口的集中會帶來基礎設施和公共服務的需求。因此,一個總體方針是,要不斷地順應人口的增長趨勢,來優化基礎設施和公共服務的數量、質量、空間布局。

              具體到住房,就要增加相應的住房用地,并在此基礎上,進一步優化住房供應的結構。通過增加住房供應的總量,讓商品房的價格不要漲得太快;與此同時,通過增加公共租賃住房的土地供應比重,讓暫時買不了房、收入不夠高的一部分群體,也能夠滿足居住需求。

              住房的空間布局上,要考慮到一些就業在城區,但收入并沒有那么高的群體。尤其是消費型服務業領域,如餐飲、外賣快遞、家政服務員和超市的工作人員等等。這就需要在中心城區也適當地布局公租房。不能因為中心城區地價很貴,所以在中心城區開發商品房,而把公租房都布局在郊區,甚至外圍的一些地帶。這可能會導致中心城區的住房供不應求,而較偏遠的地方公租房閑置的現象。實際上,在我們一些大城市的發展中,已經出現了這種我稱之為“空間不匹配”的情況。

              其次,公租房的需求主體,主要來自于相對低收入的群體,這其中很有可能就包含了一些外來人口。那么,如何讓公租房,以低收入為標準,覆蓋到外來人口,而不完全按照戶籍身份來提供,這是要不斷地突破的。我們實際上也在突破。但當前更多地是按照行業或者重點企業來進行提供。未來是否可能逐漸過渡到以收入和就業為實施標準,讓家政服務員,外賣小哥等群體(特別是靈活就業者),也能納入住房保障體系。

              公共服務的提供,也要逐漸適應常住人口的數量結構和空間布局。一是目前沒有與戶籍等掛鉤的公共服務,如文化體育設施、公共衛生等,這部分比較容易解決,主要是要適應常住人口的增長,而提供增量的公共服務。二是與戶籍掛鉤的,如教育、公租房/廉租房等。這部分主要還是要去適應總人口的增長,逐漸地把公共服務的提供與常住人口掛鉤,而不是根據戶籍掛鉤。三是與房子屬性掛鉤的一些公共服務,比如教育。理想狀態下,長租租戶在享受公共服務方面,應該要能夠逐漸與購房者實現平等待遇。這一點目前仍然任重而道遠。

              目前在國家層面,已經非常明確,要讓公共服務的提供按照常住人口來配置。但是還有很多細節,我們期待隨著改革的逐漸深化,能夠慢慢達到理想狀態。

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